IMPROBIDADE
SINDICAL
ALBERTO
EMILIANO DE OLIVEIRA NETO
Mestre
em Direito do Trabalho pela PUC/SP. Procurador do Trabalho – PRT9ª
SUMÁRIO
As associações sindicais,
pessoas jurídicas de direito privado, são titulares de autonomia administrativa
e financeira, ao passo que mantidas, em regra, por contribuições de seus
associados, nos termos delimitados em estatuto próprio. A interferência sobre a
administração das entidades sindicais, portanto, encontra óbice nos princípios
da liberdade e da autonomia sindical. Quer dizer, ao Estado, aos empregadores e
às próprias entidades sindicais umas em relação às outras é vedada, em
princípio, a interferência na administração, cujas decisões devem ficar a
encargo da diretoria eleita pelos respectivos filiados.
Não obstante, a natureza de
tributo que se atribui à contribuição sindical, somada ao interesse coletivo
oriundo da atuação das entidades sindicais, implica na necessidade de controle
da probidade e da legalidade dos atos praticados por dirigentes sindicais.
Certamente, a autonomia dos
sindicatos não pode ser confundida como impossibilidade de atuação estatal
quando presente indícios de violação a interesses dos trabalhadores e ao
ordenamento jurídico.
A liberdade sindical trilhou longa trajetória de lutas
travadas pelos trabalhadores. Sua elevação à condição de direito fundamental,
materializada através de declarações internacionais de direitos humanos, é
fruto de um processo evolutivo fortemente marcado pela busca do reconhecimento
da fragilidade do trabalhador individualmente considerado (OLIVEIRA, 2009:53).
A
Constituição da Organização Internacional do Trabalho - OIT, cuja última
redação foi aprovada na 29ª Conferência Internacional do Trabalho realizada no
ano de 1946, em seu preâmbulo, faz menção expressa à defesa da liberdade
sindical. Outrossim, em 18 de junho de 1998, na 86ª Conferência, aprovou-se a
Declaração da OIT relativa aos Princípios e Direitos Fundamentais no Trabalho,
cujo artigo 2º estabelece como princípios, dentre outros, a liberdade sindical
e o reconhecimento efetivo do direito de negociação coletiva[1].
Efetivamente, a
liberdade sindical passa a ser compreendida como pressuposto básico dos
direitos humanos e da democracia após a 2ª Guerra Mundial, mais precisamente em
1948, quando a OIT editou a Convenção n. 87 com o objetivo de tutelar a
liberdade sindical. Sem dúvida alguma, dentre os diversos instrumentos de direito internacionais, a Convenção 87
é o mais significativo ao tratar da liberdade sindical, cumprindo o importante
papel de atuar como diretriz para os ordenamentos nacionais a respeito do tema.
Seu texto conta com mais de cem ratificações. O Brasil, entretanto, não integra
esse grupo de nações por conta da manutenção no Texto Constitucional de 1988 da
unicidade e do imposto sindical (OLIVEIRA, 2009:66).
Especificamente, a Convenção
n. 87 da OIT busca assegurar aos trabalhadores, empregadores e aos próprios sindicatos
autonomia relacionadas à constituição de novas entidades; filiação às entidades
existentes; elaboração de estatutos e regulamentos; eleição; gestão e
organização de programas de ação; além da existência livre de dissolução
administrativa:
ARTIGO 2
Os trabalhadores e as entidades patronais, sem distinção de
qualquer espécie, têm o direito, sem autorização prévia, de constituírem
organizações da sua escolha, assim como o de se filiarem nessas organizações,
com a única condição de se conformarem com os estatutos destas últimas.
ARTIGO 3
1. As organizações de trabalhadores e de entidades patronais
têm o direito de elaborar os seus estatutos e regulamentos administrativos, de
eleger livremente os seus representantes, organizar a sua gestão e a sua
actividade e formular o seu programa de acção.
2. As autoridades públicas devem abster-se de qualquer
intervenção susceptível de limitar esse direito ou de entravar o seu exercício
legal.
ARTIGO 4
As organizações de trabalhadores e de entidades patronais não
estão sujeitas à dissolução ou à suspensão por via administrativa.
A Constituição Federal de 1988
assegura a liberdade sindical e a não interferência estatal na atividade dos
sindicatos:
I
- a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato,
ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a
interferência e a intervenção na organização sindical;
A liberdade sindical,
igualmente, é manifestação do direito de associação no âmbito trabalhista
(NASCIMENTO, 2006:145). A autonomia sindical é núcleo essencial da liberdade
sindical. Sem autonomia sindical não é possível vislumbrar um modelo de
liberdade sindical como direito fundamental. Trata-se, pois, de eixo para a
interpretação das normas jurídicas em matéria sindical. A autonomia sindical se
dirige principalmente ao Poder Público, objetivando evitar interferências
indevidas na atuação sindical. Mas também se destina aos particulares por conta
da eficácia horizontal dos direitos fundamentais. A autonomia sindical, pois,
deve ser observada pelo Estado, pelos empregadores e pelos próprios sindicatos
(BRITO PEREIRA, 2011:20/21).
Essa autonomia coletiva funda-se na idéia de uma ordem
sindical baseada na liberdade política, com redução da interferência estatal,
resultando em uma visão distante do controle estatal sobre a organização e a
ação dos sindicatos. A autonomia coletiva favorece o direito à livre negociação
coletiva do que resulta a transferência de poder normativo do Estado para os
sindicatos. Trata-se, pois, de auto elaboração da regra jurídica, bem como de
tutela sindical ao invés da tutela estatal. Quer dizer, diferenciando os
direitos tutelados pelo Estado dos direitos tutelados pelo sindicato
(NASCIMENTO, 2006:137 e 142).
A autonomia sindical
manifesta-se por intermédio de uma série de prerrogativas das entidades
sindicais. Trata-se de poder que os
sindicatos têm de organizar, sem intervenção estranha, o seu governo e fixar
regras jurídicas dentro de um círculo de competência preestabelecido pelo
Estado (ROMITA, 2005:332).
A liberdade de administração
do sindicato é decorrência do princípio da liberdade sindical e se divide nas
idéias de democracia interna e autarquia externa. Primeiramente, ao elaborar
seus estatutos, o sindicato acaba por definir as regras do processo eleitoral,
cujo conteúdo deve atentar para o princípio democrático, segundo qual a todos
os trabalhadores representados pela entidade sindical deverá ser possibilitada
a participação no pleito. A autarquia
externa diz respeito à liberdade conferida ao sindicato em administrar-se sem
interferência externa. O controle e a
fiscalização dos atos da diretoria do sindicato competente aos seus próprios
órgãos (assembléia, conselho fiscal e outros previstos em estatuto). Não sendo
excluída, por certo, a atuação jurisdicional quando provocada pelos
interessados (NASCIMENTO, 2006:147/148).
O grau de intervenção do Estado na criação,
manutenção e extinção dos sindicatos reflete no reconhecimento da existência da
autonomia sindical, cuja origem decorre do princípio da liberdade sindical. Entretanto,
a tutela jurídica sobre a liberdade sindical, na diretriz adotada para a
liberdade de associação, prima pelo princípio da legalidade. Nessa linha,
sindicatos e dirigentes sindicais devem pautar sua conduta de acordo com o
ordenamento jurídico, o qual, por sua vez, não poderá atuar como instrumento de
limitação da liberdade sindical. Apresenta-se, pois, um conflito constante
entre a liberdade de atuação dos sindicatos e o poder regulador do Estado
inerente às relações sociais (OLIVEIRA, 2009:49).
Não obstante
ao reconhecimento da liberdade sindical, devem os atores sindicais primar pela
observância da legalidade, segundo o estabelecido pela própria Convenção n. 87
da OIT, artigo 8º:
ARTIGO 8
1. No exercício dos direitos que lhe são reconhecidos pela
presente Convenção, os trabalhadores, entidades patronais e respectivas
organizações são obrigados, à semelhança das outras pessoas ou colectividades
organizadas, a respeitar a legalidade.
A autonomia sindical não é
absoluta. No âmbito do direito civil, a autonomia da vontade oriunda do
liberalismo sofre limitações perante os direitos fundamentais. Da mesma forma a
autonomia sindical, cujo conteúdo não goza de caráter absoluto capaz de se
sobrepor aos demais direitos. Quer dizer, a autonomia sindical requer limitação
em prol dos interesses da própria coletividade representada pelo sindicato. A
propósito, estabelece o Decreto-Lei n.
200/67, artigo 183, que as entidades
privadas que recebem contribuições parafiscais e que prestam serviços de interesse
público ou social estão sujeitas à fiscalização do Estado.
A autonomia dos sindicatos
não significa soberania. Embora autônoma em sua organização interna, aos
sindicatos recai a obrigação de observância do ordenamento jurídico estatal. A
associação profissional tem sua autonomia limitada pelo direito dos indivíduos
e dos demais grupos sociais, incumbindo ao Estado velar pelo respeito a esse
direito. Enfim, a associação sindical responde perante a ordem jurídica pelas
ofensas que cometer contra direitos alheios como qualquer sujeito de direito
(ROMITA, 2005:332).
BRITO PEREIRA classifica a
liberdade sindical como princípio para, então, defender a possibilidade de
atuação do estado para disciplinar os conflitos decorrentes. Além da intervenção
estatal e dos empregadores, deve-se considerar a possibilidade de atuação
estatal em face de práticas abusivas, tais como a perpetuação de dirigentes
mediante a manipulação do processo eleitoral, a cobrança de taxas abusivas em
prejuízo aos trabalhadores integrantes da categoria e, ainda, o desvio de
receita sindical (BRITO PEREIRA, 2011:27/28).
Deve-se diferenciar a
atuação estatal oriunda do Poder Executivo daquela exercida pelo Poder
Judiciário. Especificamente, a intervenção judicial se dá a partir de princípio
do devido processo legal que abrange o contraditório e a ampla defesa, o que
não ocorre em relação ao Executivo, cuja atuação está fundada no poder de
polícia da Administração. A atuação do Judiciário, pois, garante à entidade
sindical e aos seus dirigentes livre manifestação para defender a legalidade
dos atos praticados. Nessa linha, o entendimento do Comitê de Liberdade
Sindical da OIT através dos Precedentes 464 e 465:
464. Los principios enunciados en el artículo 3 del Convenio núm. 87 no
impiden el control de la actividad interna de un sindicato si ésta viola
disposiciones legales o estatutarias. Pero es importante que el control de las
actividades internas de un sindicato y la adopción de medidas de suspensión o
disolución queden en manos de las autoridades judiciales, no sólo para
garantizar un procedimiento imparcial y objetivo y para asegurar los derechos
de la defensa (que sólo pueden ser garantizados plenamente por un procedimiento
judicial normal), sino también para evitar el peligro de que las medidas
adoptadas por las autoridades administrativas parezcan arbitrarias. (Véase Recopilación
de 1996, párrafo 426.)
465. No debería procederse a un control externo sino en casos excepcionales,
cuando existen circunstancias graves que lo justifi quen, ya que de otro modo
se corre el riesgo de restringir el derecho que, en virtud del artículo 3 del
Convenio núm. 87, tienen las organizaciones de trabajadores de organizar su
administración y sus actividades sin una intervención de las autoridades
públicas que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal.
El Comité estimo que cuando la ley confi ere las facultades de intervención a
un funcionario judicial, contra cuyas decisiones existe el recurso ante el
Tribunal Supremo, y que la petición para lograr dicha intervención debe ser
apoyada por una proporción importante de la categoría profesional de que se
trate, no se produce violación de los principios antes mencionados.(Véase Recopilación
de 1996, párrafo 427.)
A respeito do sistema
sindical brasileiro, cujas características marcantes são a presença da
unicidade e da contribuição compulsória, é mais importante ter sindicatos e
garantir espaços para que possam agir, do que restringir sua atuação em
decorrência do sistema vigente. Entretanto, a finalidade do sindicato é a
representação dos trabalhadores e empregadores, sendo, pois, inadmissível a
existência de entidade que se destina tão somente a beneficiar alguns
dirigentes (BRITO PEREIRA, 2011:23).
O substantivo feminino
probidade significa a qualidade do que é probo, integridade, honestidade e
retidão. Seu antônimo, o também substantivo feminino improbidade diz respeito à
desonestidade, ação má, perversa, maldade ou perversidade[2].
A improbidade
administrativa, por sua vez, constitui violação ao princípio constitucional da
probidade administrativa, isto é, o dever do agente público agir sempre com
probidade (honestidade, decência, honradez) na gestão dos negócios públicos
(PAZZAGLINI, 2009:02).
Para a defesa do patrimônio
público, a responsabilização dos infratores requer uma análise da moralidade
administrativa, princípio da Administração Pública. A improbidade
administrativa liga-se à teoria do desvio de poder ou de finalidade. O ato
imoral em seus fins viola o princípio da legalidade, razão pela qual pode ser
questionado via ação civil pública, cuja legitimidade, dentre outros, recai
sobre o Ministério Público (MAZZILI, 2012:196/197).
Estabelece o artigo 37 da
Constituição Federal não só os princípios que regem os atos administrativos,
como também as penalidades cabíveis para os casos de improbidade
administrativa:
Art. 37. A administração pública direta e
indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§ 4º - Os atos de improbidade administrativa
importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação
previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
No âmbito
infraconstitucional, os atos de improbidade são classificados pela Lei n.
8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa - LIA, artigos 9, 10 e 11, como
atos que importam em enriquecimento ilícito, causam prejuízo ao erário e
aqueles que atentam contra os princípios da Administração Pública. A análise da
conduta do agente público, portanto, deve se pautar nas hipóteses de
tipificação de improbidade previstas na LIA.
Além de tipificar as
condutas que receberam o rótulo de atos de improbidade, a LIA também especifica
quais serão os sujeitos dos atos de improbidade. Quer dizer, quais entidades
poderão ser vítimas de atos de improbidade, bem como quais sujeitos poderão ser
responsabilizados por tais atos. O artigo 1º da LIA estabelece, portanto, quais
são as pessoas jurídicas que podem ser sujeitos passivos (vítimas) de atos de
improbidade, bem como aqueles, agentes públicos ou particulares, que poderão
ser responsabilizados por tais atos:
Lei n. 8.429/92
Art.
1° Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou
não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de
empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou
custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do
patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
Parágrafo
único. Estão também sujeitos às
penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de
entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja
concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão
do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos. (destacou-se)
Os sindicatos, em regra, não recebem verbas do Poder
Público diretamente. Como visto, suas receitas provêm de contribuições dos trabalhadores
e empregadores. Dentre as várias contribuições que compõem a base do custeio sindical,
entretanto, destaca-se a contribuição sindical, estabelecida em lei, cuja
obrigatoriedade vinculada a todos os integrantes da categoria, do que resulta
sua natureza de tributo.
Estabelece
o Código Tributário que tributo é toda
prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada (CTN, art. 3º). De fato,
a contribuição sindical representa prestação pecuniária imposta ao obrigado e a
ser adimplida mediante pagamento de determinado valor. Da mesma forma, não se
trata de sanção por ato ilícito, mas sim obrigação prevista em lei (CF, artigo
149, CLT, artigos 578/610, CTN, artigo 217, I), decorrente da condição de
integrante de determinada categoria (OLIVEIRA,
2009:85/86).
A respeito da natureza
jurídica de tributo atribuída à contribuição sindical, já decidiu o Supremo
Tribunal Federal:
CONSTITUCIONAL. SINDICATO. CONTRIBUIÇÃO INSTITUÍDA
PELA ASSEMBLÉIA GERAL: CARÁTER NÃO TRIBUTÁRIO. NÃO COMPULSORIEDADE. EMPREGADOS
NÃO SINDICALIZADOS: IMPOSSIBILIDADE DO DESCONTO. C.F., art. 8º, IV. I. - A
contribuição confederativa, instituída pela assembléia geral - C.F., art. 8º,
IV - distingue-se da contribuição sindical, instituída por lei, com caráter
tributário - C.F., art. 149 - assim compulsória. A primeira é compulsória
apenas para os filiados do sindicato. II. - R.E. não conhecido (RE nº.
198.092-3-SP).[3]
Certamente,
são também públicos os recursos que determinados
setores da população, por força de preceitos legais e independentemente de
qualquer contraprestação direta e imediata, estão obrigados a repassar a certas
entidades. Os valores da contribuição
sindical são captados do público, isto é, da parte que integra a categoria
profissional, de forma compulsória. A pessoa que pertence a uma categoria
profissional está obrigada a contribuir, de maneira semelhante ao que ocorre
com os impostos, que são também obrigatórios e captados da população, do
público em geral (TULIO, 2008:27/28).
Não
custa lembrar que os atos que importem em malversação ou dilapidação do
patrimônio das associações ou entidades sindicais ficam equiparados ao crime de
peculato (CLT, artigo 522). Igualmente, estão
também sujeitos de responsabilização nos termos da LIA os atos praticados em
prejuízo do patrimônio das entidades sindicais, tendo em vista tratarem-se de
entidade custeada com recursos de natureza tributária (LIA, artigo 1º, §
único).
Deve-se tutelar o interesse
dos trabalhadores e empregadores que integram determinada categoria em não
haver atos de improbidade, desvio de valores e demais irregularidades em
prejuízo da administração da entidade sindical, sem prejuízo da
responsabilização criminal. Certamente, há o interesse dessa coletividade em
afastar da direção sindical indivíduos que pratiquem atos de improbidade; que
atuem de forma contrária aos interesses dos representados; que, enfim,
pratiquem o enriquecimento pessoal à custa das contribuições de trabalhadores e
empregadores.
A responsabilização de
dirigentes sindicais também decorre do princípio da liberdade sindical, ao
passo que se deve afastar da atividade sindical aquele que não contribui para a
efetivação da liberdade sindical. Especificamente, aquele que transforma a entidade
sindical em mero ente arrecadador, mas desprovido de atuação efetiva na busca
de melhores condições aos representados através do processo de negociação
coletiva.
Portanto, as condutas
praticadas por dirigentes sindicais que importem em enriquecimento ilícito decorrente da aferição de qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função,
emprego ou atividade; qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje
perda patrimonial, desvio, apropriação ou dilapidação dos bens ou haveres da
entidade sindical; bem como a prática de ato que atente contra os princípios da
administração, especificamente qualquer ação ou omissão que viole os deveres de
honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade à entidade sindical,
devidamente tipificados como atos de improbidade, são passíveis de
responsabilização nos termos da LIA (LIA, artigos 9º/11).
A
esse respeito, citam-se como exemplos ação civil pública proposta pelo
Ministério Público Estadual na Justiça do Trabalho em face do Prefeito e do
Secretário de Educação do Município de Turilândia, Estado do Maranhão, por
intervenção indevida no sindicato dos servidores municipais[4], bem como ação civil
pública proposta pelo Ministério Público Estadual em face do Presidente da
Confederação Nacional do Transporte pelo suposto desvio de recursos de
contribuições sindicais destinadas a entidades do Sistema S[5].
Semelhantemente,
decidiu a Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público do Trabalho no
processo administrativo n. 9945/2009[6]:
Os atos que importem
em malversação ou dilapidação do patrimônio das associações ou entidades
sindicais, por estarem equiparados ao crime de peculato (art. 552, CLT) e serem
possíveis de acarretar a destituição de diretores ou de membro de conselho
(alínea (c), artigo 553, CLT), afetando a representatividade disposta no inciso
III, artigo 8º, da Constituição da República, assim como por atraírem a
aplicação das disposições sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos por
atos de improbidade (Artigo 1º, § único, c/c artigo 7º, Lei nº 8.429, de 2 de
junho de 1992), são de interesse público tutelável pelo parquet trabalhista.
A autonomia sindical requer
limitação em prol dos interesses da própria coletividade representada pelo
sindicato. Certamente, a natureza de tributo que se atribui à contribuição
sindical, somada ao interesse coletivo oriundo da atuação das entidades
sindicais, implica na necessidade de controle da probidade e da legalidade dos
atos praticados por dirigentes sindicais.
BIBLIOGRAFIA
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Coordenadora Márcia Noll Barboza. Brasília: ESMPU, 2008.
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acessado em 16/01/2012; http://www.oit.org.br/sites/default/files/topic/oit/doc/declaracao_oit_547.pdf,
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