A Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 1.284/MA foi proposta pela Confederação Nacional do Transporte (CNT) em face de dispositivos de lei complementar do Município de São Luís/MA que, durante movimentos grevistas no transporte coletivo, autorizam: (i) a contratação emergencial de operadores de transporte por aplicativo (OTTCs) para assegurar a continuidade do serviço; (ii) a utilização de subsídios tarifários destinados às concessionárias para custear tais contratações; e (iii) a realização de nova licitação com base em suposta caducidade da concessão. No âmbito da atuação institucional, a CONALIS/MPT apresentou manifestação técnica sustentando a inconstitucionalidade integral da norma, especialmente por violação ao direito fundamental de greve, à liberdade sindical e à repartição de competências constitucionais.
O parecer da Procuradoria-Geral da República (https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=795931587&prcID=7428982#) revela uma abordagem sofisticada do direito fundamental de greve, especialmente quando exercido em setores essenciais, como o transporte coletivo urbano. Embora o objeto imediato da controvérsia seja a constitucionalidade de norma municipal, o debate subjacente envolve a tensão estrutural entre o direito de greve (art. 9º da Constituição) e o princípio da continuidade do serviço público.
Ainda que não trate diretamente da dogmática do direito de greve, o parecer parte de uma premissa fundamental: a paralisação dos serviços não pode ser automaticamente imputada ao empregador ou à concessionária. Essa afirmação é particularmente relevante, pois reconhece a autonomia coletiva dos trabalhadores e reafirma a greve como expressão legítima de conflito coletivo, afastando uma leitura reducionista que a equipare a mero inadimplemento contratual. Nesse sentido, o parecer se alinha à compreensão constitucional e internacional do direito de greve como instrumento de autotutela coletiva e elemento essencial da liberdade sindical.
Sob a perspectiva desenvolvida pela CONALIS, entretanto, esse mesmo contexto revela riscos mais intensos de violação ao núcleo essencial do direito de greve. Isso porque a lei municipal, ao fixar previamente percentual mínimo de funcionamento da frota e permitir a substituição dos trabalhadores por operadores de transporte alternativo, invade matéria típica de direito do trabalho e esvazia o espaço de negociação coletiva, que deveria ser exercido entre sindicatos, trabalhadores e empregadores, ou, na ausência de consenso, submetido à apreciação da Justiça do Trabalho.
O parecer da PGR também se destaca ao rejeitar a lógica de responsabilização automática da concessionária pelos efeitos da greve. Ao analisar a possibilidade de retenção de subsídios tarifários, identifica que tal medida configuraria verdadeira sanção aplicada sem devido processo legal, em violação aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Além disso, ressalta que a greve pode decorrer de múltiplos fatores, não sendo possível presumir, de forma automática, a culpa patronal, especialmente porque a definição acerca da abusividade do movimento ou da responsabilidade das partes insere-se na competência da Justiça do Trabalho.
A manifestação técnica da CONALIS aprofunda essa crítica ao demonstrar que a estrutura normativa impugnada produz um efeito de constrangimento indireto aos trabalhadores, na medida em que neutraliza os efeitos concretos da paralisação. Se a greve perde sua capacidade de impactar a prestação do serviço, perde também sua eficácia como instrumento de pressão legítima, transformando-se em um direito meramente formal, destituído de efetividade prática .
Outro ponto relevante é a preocupação em evitar mecanismos que, na prática, possam esvaziar o direito de greve por vias indiretas. A substituição de trabalhadores grevistas por operadores alternativos, se adotada de forma ampla e irrestrita, tende a enfraquecer o poder de pressão do movimento coletivo e a comprometer a efetividade da greve como instrumento de negociação. O parecer, ao admitir apenas medidas excepcionais e transitórias para garantir a continuidade do serviço, busca conter esse risco. Já a CONALIS vai além, ao identificar nessa dinâmica um potencial estímulo a práticas antissindicais, especialmente porque cria incentivos para que empregadores adotem medidas de contenção ou repressão ao movimento paredista.
Ademais, a previsão de caducidade da concessão em decorrência da greve reforça esse cenário, ao introduzir um elemento de pressão estrutural sobre trabalhadores e empresas. A possibilidade de perda do contrato administrativo pode induzir condutas empresariais voltadas à coação ou desestímulo à adesão à greve, configurando ambiente incompatível com a liberdade sindical e com os parâmetros estabelecidos pelas Convenções nº 87 e nº 98 da OIT.
Por outro lado, tanto o parecer da PGR quanto a manifestação da CONALIS convergem na reafirmação da centralidade do devido processo legal na produção de efeitos jurídicos decorrentes da greve. Medidas como a retenção de receitas ou a declaração de caducidade da concessão não podem ser adotadas sem a prévia instauração de processo administrativo, com garantia de contraditório e ampla defesa, sob pena de violação direta às garantias constitucionais.
Por fim, ambas as abordagens ressaltam a importância da preservação da competência da Justiça do Trabalho para apreciar o exercício do direito de greve. Ao afastar presunções automáticas e exigir a apuração adequada dos fatos, evita-se que o Poder Executivo substitua o Judiciário na qualificação jurídica do movimento paredista, o que poderia resultar na administrativização indevida do controle da greve.
Em síntese, a análise conjunta do parecer da Procuradoria-Geral da República e da manifestação técnica da CONALIS evidencia que a gestão de greves em serviços essenciais deve observar um delicado equilíbrio: de um lado, a necessidade de assegurar a continuidade do serviço público; de outro, a preservação do núcleo essencial do direito de greve e da liberdade sindical. Qualquer solução normativa que ultrapasse esses limites — especialmente por meio de restrições indiretas, sanções automáticas ou mecanismos de substituição estrutural dos trabalhadores — revela-se incompatível com a Constituição e com o sistema internacional de proteção aos direitos fundamentais dos trabalhadores.
PGEA n. 20.02.0001.0000704/2026-92
MANIFESTAÇÃO TÉCNICA DA CONALIS/MPT
ADPF 1284
A Coordenação Nacional de Promoção da Liberdade Sindical e do Diálogo Social (CONALIS), do Ministério Público do Trabalho (MPT), no exercício das atribuições que lhe são conferidas pela Resolução nº 137 do Conselho Superior do Ministério Público do Trabalho (CSMPT) e em cumprimento de sua missão constitucional de defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais indisponíveis, especialmente no que concerne à tutela da liberdade sindical, consagrada na Constituição da República e nas Convenções da Organização Internacional do Trabalho (OIT), apresenta manifestação técnica, para fins de subsídio institucional, no âmbito da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental 1284 MA, que discute a conformação constitucional dos arts. 1º, caput e parágrafo único, e 2º, ambos da Lei Complementar n. 07, de 18 de fevereiro de 2025, do Município de São Luís/MA.
I. RELATÓRIO
A Confederação Nacional do Transporte (CNT), entidade sindical de grau superior representativa das empresas de transporte, ajuizou a presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental em face dos arts. 1º, caput e parágrafo único, e 2º da Lei Complementar nº 07, de 18 de fevereiro de 2025, do Município de São Luís/MA.
A norma impugnada possui o seguinte teor:
Art. 1º A Lei nº 3.430, de 31 de janeiro de 1996 passa a vigorar acrescida do art. 127-A, com a seguinte redação:
Art. 127-A. Fica o Poder Executivo autorizado, durante o estado de greve de funcionários de empresas concessionárias do serviço público municipal de transporte coletivo urbano, e quando não for assegurada a circulação de, no mínimo, 60% (sessenta por cento) da frota, em caráter excepcional e emergencial, a contratar ou autorizar Operadores de Tecnologia de Transportes Credenciados – OTTCs e outros serviços de transporte previstos na Lei Federal nº 12.587/2012, para atendimento da população.
Parágrafo único. As despesas decorrentes da operação de que trata o caput deste artigo serão compensadas com eventuais créditos devidos pelo Município às concessionárias, a título de subsídio ou outra forma de complementação.
Art. 2º Fica o Poder Executivo autorizado a realizar nova licitação para concessão do serviço público de transporte coletivo urbano no Município de São Luís, em virtude da caracterização da hipótese do art. 38, caput e §1º da Lei Federal n.º 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
A CNT sustenta, em síntese, que a legislação municipal: (i) ao possibilitar a contratação de carros de aplicativo para atendimento da população em caráter emergencial, teria criado uma espécie singular de transporte público (transporte individual público), invadindo a competência legislativa da União (art. 22, XI, da CF); (ii) ao prever a possibilidade de novo certame licitatório e de retenção de valores devidos às concessionárias, teria invadido a esfera de competência da União para legislar sobre regras gerais de licitações e contratações públicas (art. 22, XXVII, da CF); e (iii) ao autorizar retenções sobre subsídios tarifários contratuais, violaria o princípio do ato jurídico perfeito (art. 5º, XXXVI, da CF) e a segurança jurídica.
Em decisão liminar proferida em 19 de dezembro de 2025, o Exmo. Ministro Relator Nunes Marques deferiu parcialmente a medida cautelar, apenas para suspender a eficácia do parágrafo único do art. 127-A da Lei municipal nº 3.430/1996, na redação conferida pelo art. 1º da LC municipal nº 07/2025, determinando ao Poder Executivo do Município de São Luís/MA que se abstivesse de proceder às compensações ali previstas.
O Relator fundamentou a decisão na ausência de previsão, na legislação municipal, que garantisse às concessionárias devido processo legal administrativo prévio à retenção de valores, caracterizando a probabilidade do direito. Quanto ao periculum in mora, apontou eventuais problemas administrativos que decorreriam da cogitada retenção, inclusive em prejuízo reflexo dos trabalhadores grevistas.
Relativamente ao art. 1º, caput, da LC nº 07/2025 (contratação de OTTCs durante greves), o Ministro Relator, sem prejuízo de análise mais aprofundada no momento processual adequado, assinalou que o caráter transitório e excepcional das contratações poderia ser usado como argumento contrário à ideia de que a legislação municipal tenha intentado instituir uma nova espécie de transporte público.
Quanto ao art. 2º da lei (caducidade e nova licitação), o Relator observou que tais medidas precisariam ocorrer sob o regramento da Lei Federal nº 8.987/1995, de caráter nacional, não sendo bastante a simples aplicação do dispositivo da LC municipal.
Foram solicitadas informações ao Prefeito e à Câmara Municipal de São Luís/MA, bem como manifestações do Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República.
II. MERITO
De início, cumpre destacar que às ações de controle concentrado de constitucionalidade no Supremo Tribunal Federal (STF), incluindo a ADPF, aplica-se o princípio da causa de pedir aberta (causa petendi aberta), o que permite à Suprema Corte reconhecer e declarar a inconstitucionalidade com fulcro em argumentos e/ou dispositivos constitucionais diversos daqueles apresentados inicialmente pelos legitimados.
Assim, para além dos argumentos já defendidos na petição inicial da ADPF 1284, entende a CONALIS/MPT que a Lei Complementar n. 07, de 18 de fevereiro de 2025, do Município de São Luís/MA, apresenta graves inconstitucionalidades que merecem ser sublinhadas, notadamente quanto à violação ao direito fundamental de greve e à usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho.
II.1. DA VIOLAÇÃO AO DIREITO FUNDAMENTAL DE GREVE E DA USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO DO TRABALHO
O art. 1º da Lei Complementar nº 07/2025, ao acrescentar o art. 127-A à Lei Municipal nº 3.430/1996, estabelece que o Poder Executivo fica autorizado, durante o estado de greve de funcionários de empresas concessionárias do serviço público municipal de transporte coletivo urbano, e quando não for assegurada a circulação de, no mínimo, 60% da frota, a contratar ou autorizar Operadores de Tecnologia de Transportes Credenciados (OTTCs) para atendimento da população.
Ocorre que, sob o pretexto de regulamentar o Serviço de Transporte Coletivo Urbano do Município, a lei municipal invade matéria afeta ao direito do trabalho, mais especificamente ao direito humano e fundamental ao exercício de greve (art. 9º da CRFB), usurpando a competência legislativa privativa da União (art. 22, I, da CRFB).
Ao estabelecer percentual mínimo da frota (60%) e, consequentemente, de trabalhadores que devem permanecer em circulação durante o movimento grevista, sob pena de contratação de OTTCs (carros de aplicativo), a lei municipal, por óbvio, frustra o movimento paredista e esvazia o conteúdo essencial do direito fundamental de greve.
O exercício do direito humano e fundamental de greve encontra proteção em diversos instrumentos internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário, notadamente o art. 8º, §1º, 'd' do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), e o art. 8º, 1, 'b' do Protocolo de San Salvador, além de estar consagrado no art. 9º da Constituição Federal.
Conforme expressamente previsto no PIDESC, o exercício do direito de greve só pode estar sujeito às limitações e restrições previstas pela lei, que sejam próprias de uma sociedade democrática e necessárias para salvaguardar a ordem pública e proteger a saúde ou a moral públicas, e os direitos ou liberdades dos demais.
A legislação que impõe restrições e limitações ao direito de greve possui inegável natureza trabalhista e, portanto, só pode ser editada pela União (art. 22, I, da CRFB), para que tenha aplicação equânime em todo o território nacional.
Atualmente, o exercício do direito de greve é disciplinado pela Lei Federal nº 7.783/89, que, em seu art. 2º, considera legítimo exercício do direito de greve a suspensão coletiva, temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal de serviços a empregador.
O serviço de transporte coletivo foi elencado como essencial pelo art. 10, V, da Lei nº 7.783/89. Por essa razão, os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade (art. 11 da Lei nº 7.783/89).
É fundamental destacar que a Lei nº 7.783/89 não estabelece percentual mínimo de serviços que deve ser mantido durante a greve, relegando ao comum acordo entre os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores a definição dos serviços inadiáveis a serem prestados.
Somente no caso de as partes interessadas não chegarem a um comum acordo sobre a prestação dos serviços inadiáveis é que poderá o Poder Público assegurar a prestação dos serviços indispensáveis. Caso não haja o comum acordo na fixação do percentual mínimo, competirá à Justiça do Trabalho, nos termos do art. 114, II, da CRFB, fixá-lo por meio do Dissídio Coletivo de Greve.
A Lei Municipal objeto da ADPF desrespeita flagrantemente a arquitetura constitucional e legal ao fixar previamente qual deve ser o percentual mínimo dos serviços a ser mantido (60%), desprezando a necessidade do comum acordo com os demais interessados e usurpando a competência constitucional da Justiça do Trabalho.
Ao estabelecer unilateralmente esse patamar, o Município não apenas invade competência legislativa da União e jurisdicional da Justiça do Trabalho, como também retira dos trabalhadores, dos sindicatos e das empresas o direito fundamental de negociar coletivamente os termos da manutenção dos serviços essenciais durante a greve, esvaziando o conteúdo normativo dos arts. 7º, XXVI, 8º e 9º da Constituição Federal.
II.2. DO CONSTRANGIMENTO AOS TRABALHADORES E DO ESVAZIAMENTO DO DIREITO DE GREVE
Ainda que se argumente que a LC nº 07/2025 não obriga que os grevistas mantenham 60% da frota em circulação, limitando-se a disciplinar a prestação do transporte alternativo quando tal percentual não for observado, fato é que tal lei cria verdadeiro constrangimento indireto aos trabalhadores, em clara violação ao art. 6º, §2º, da Lei nº 7.783/89.
O art. 6º, §2º, da Lei nº 7.783/89 estabelece expressamente: "É vedado às empresas adotar meios para constranger o empregado ao comparecimento ao trabalho, bem como capazes de frustrar a divulgação do movimento". Essa vedação aplica-se também ao Poder Público, conforme interpretação sistemática da Lei de Greve.
Ora, a greve é fato social que, por sua própria natureza, causa transtornos à coletividade. É o último e o mais poderoso instrumento que possuem os trabalhadores para fazer frente ao poder diretivo e econômico do empregador. A efetividade do direito de greve está intrinsecamente ligada à sua capacidade de impactar a prestação dos serviços e, assim, pressionar as partes para a negociação coletiva.
Logo, não haverá efetivo direito de greve quando o empregador ou o Poder Público empreguem meios diversos para frustrar os efeitos da greve. No caso em análise, se a população for totalmente atendida por veículos de aplicativo durante a paralisação dos trabalhadores do transporte coletivo, restará frustrado o impacto social da greve, o que desestimulará as empresas concessionárias a negociar de boa-fé com os trabalhadores.
A substituição automática dos serviços de transporte coletivo por carros de aplicativo durante a greve esvazia completamente o direito de greve, transformando-o em mera formalidade destituída de efetividade prática. Trata-se de mecanismo que, na prática, impede que os trabalhadores exerçam pressão legítima sobre seus empregadores e sobre o próprio Poder Público, violando o núcleo essencial do direito fundamental consagrado no art. 9º da Constituição Federal.
II.3. DO ESTÍMULO A PRÁTICAS ANTISSINDICAIS E DA VIOLAÇÃO À LIBERDADE SINDICAL
O art. 2º da Lei Municipal nº 07/2025 estabelece que fica o Poder Executivo autorizado a realizar nova licitação para concessão do serviço público de transporte coletivo urbano no Município de São Luís, em virtude da caracterização da hipótese do art. 38, caput e §1º da Lei Federal nº 8.987/1995.
A norma impugnada, portanto, prevê a possibilidade de caducidade do contrato de concessão em razão da greve de empregados das concessionárias. Ou seja, a deflagração de greve pelos empregados e o consequente funcionamento parcial das frotas de veículos configurariam hipótese de caducidade e, por essa razão, dariam causa à extinção pelo poder concedente do contrato de concessão.
Tal previsão, por óbvio, estimula a prática de atos antissindicais pelas empresas concessionárias que, no afã de não terem o contrato rescindido, empregarão os mais diferentes meios para constranger ou coagir os trabalhadores a não aderirem ao movimento grevista.
Os atos antissindicais podem ser conceituados como toda conduta patronal — comissiva ou omissiva — que tenha por objetivo obstaculizar, dificultar ou impedir o exercício da liberdade sindical, seja no âmbito individual (discriminação de trabalhador por sua filiação ou atuação sindical), seja no âmbito coletivo (obstáculos à organização, funcionamento ou atuação de entidades sindicais). A vedação a tais práticas encontra fundamento tanto na Constituição Federal — que assegura a ampla liberdade sindical (art. 8º, caput) e o direito de greve (art. 9º) — quanto em tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil, notadamente a Convenção nº 98 da OIT, que em seu art. 1º estabelece proteção dos trabalhadores contra “quaisquer atos atentatórios à liberdade sindical em matéria de emprego”, e a Convenção nº 135 da OIT, que protege os representantes dos trabalhadores contra atos que lhes sejam prejudiciais, inclusive a dispensa, em razão de sua condição ou atividades sindicais. O Comitê de Liberdade Sindical da OIT tem reiteradamente afirmado que a ameaça de dispensa ou de rescisão de contratos em represália ao exercício legítimo do direito de greve constitui grave violação à liberdade sindical (Compilação de Decisões do Comitê de Liberdade Sindical, 6ª edição, 2018, §§ 801-802).
Há, ainda, o insofismável efeito negativo no animus do trabalhador. Sabedor de que o movimento grevista poderá ensejar a ruptura do contrato administrativo mantido pela concessionária empregadora com a municipalidade, o que ensejará, muito provavelmente, o seu despedimento imediato ou futuro, não haverá alternativa ao empregado senão a de não aderir ao movimento paredista, sob pena de colocar em risco seu próprio emprego.
Esse mecanismo cria um ambiente de coação indireta aos trabalhadores, que se veem compelidos a escolher entre o exercício do direito constitucional de greve e a preservação de seus empregos. Trata-se de violação frontal ao princípio da liberdade sindical, consagrado nas Convenções nº 87 e nº 98 da OIT, esta última da qual o Brasil é signatário, e que vedam expressamente qualquer forma de discriminação antissindical.
Logo, é inegável que a lei local, ao prever a possibilidade de rescisão do contrato administrativo com as concessionárias empregadoras no caso de deflagração de greve, cria, ainda que indiretamente, meios para constranger o empregado ao comparecimento ao trabalho e estimula a prática de atos antissindicais, em afronta direta aos arts. 8º e 9º da Constituição Federal, bem como às Convenções nº 87 e nº 98 da OIT.
II.4. DA VIOLAÇÃO AO PACTO FEDERATIVO E À SEPARAÇÃO DE PODERES
Conforme detalhadamente exposto pela CNT na petição inicial, a Lei Complementar Municipal nº 07/2025 viola o pacto federativo ao usurpar competências legislativas privativas da União estabelecidas nos arts. 22, I, XI e XXVII da Constituição Federal.
Além disso, ao fixar unilateralmente o percentual mínimo de serviços a serem mantidos durante a greve, o Município usurpa também a competência constitucional da Justiça do Trabalho (art. 114, II, da CRFB) para, nos casos de não haver comum acordo entre as partes, fixar os percentuais mínimos por meio de dissídio coletivo de greve.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que a repartição constitucional de competências é elemento essencial do pacto federativo e constitui cláusula pétrea (art. 60, §4º, I, da CF), não podendo ser alterada nem mesmo por emenda constitucional, muito menos por legislação infraconstitucional de ente municipal.
Ao invadir a esfera de competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I, da CF), a lei municipal não apenas contraria a repartição de competências constitucionalmente estabelecida, mas também compromete a uniformidade necessária à aplicação das normas trabalhistas em todo o território nacional, gerando insegurança jurídica e violando o princípio da igualdade.
III. CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto, a Coordenadoria Nacional de Promoção da Liberdade Sindical e do Diálogo Social manifesta-se pelo conhecimento da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental e, no mérito, pela sua procedência integral, declarando-se a inconstitucionalidade com efeitos ex tunc dos dispositivos legais questionados, pelos seguintes fundamentos:
(i) Violação ao direito fundamental de greve consagrado no art. 9º da Constituição Federal e nos tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil é signatário (PIDESC e Protocolo de San Salvador);
(ii) Usurpação da competência privativa da União para legislar sobre direito do trabalho (art. 22, I, da CRFB), incluindo as restrições e limitações ao exercício do direito de greve;
(iii) Usurpação da competência material da Justiça do Trabalho para fixar os percentuais mínimos dos serviços a serem mantidos nos casos de greves em atividades essenciais (art. 114, II, da CRFB), quando não decididos de comum acordo pelos sindicatos, as empresas e os trabalhadores;
(iv) Violação ao art. 6º, §2º, da Lei nº 7.783/89, ao criar mecanismos de constrangimento indireto aos trabalhadores, esvaziando o conteúdo essencial do direito de greve;
(v) Estímulo a práticas antissindicais e violação à liberdade sindical consagrada no art. 8º da Constituição Federal e nas Convenções nº 87 e nº 98 da OIT;
(vi) Violação ao pacto federativo e à separação de poderes, configurando desrespeito às cláusulas pétreas previstas no art. 60, §4º, incisos I e III, da Constituição Federal.
Pelos fundamentos expendidos, a CONALIS/MPT manifesta-se pela procedência integral da presente Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, com a declaração de inconstitucionalidade, com efeitos ex tunc, dos arts. 1º (caput e parágrafo único) e 2º da Lei Complementar nº 07, de 18 de fevereiro de 2025, do Município de São Luís/MA.
Alberto Emiliano Oliveira Neto
Procurador Regional do Trabalho
Coordenador da CONALIS
Cristina Gerhardt Benedetti
Procuradora do Trabalho
Vice-Coordenadora da CONALIS
Larissa Menine Alfaro
Procuradora do Trabalho
Vice-Coordenadora da CONALIS
